导读

        明明办理了用地审批，甚至已经领取不动产权证书，办理了建设和规划许可，可为什么还要被认定为违法用地违法建设？土地类别究竟该如何认定，经常成为困惑用地者、管理者和执法者的难题。
        先讲个笔者近期遇到的一个真实案例：日前，笔者应朋友之邀，参观其在西南某城市开发的房地产项目，看到项目中间有一片被拆除的遗迹，问其缘由，朋友也是摇头叹息说真是搞不懂，明明是政府出让的房地产开发建设用地，整个小区都有土地证，建设被拆除楼宇时也办理了建设工程规划许可等手续，按理说应该都是合法的呀。可是没想到日前上级检查时说是违法必须拆除，说现在的规划指标没有覆盖该项目，后细问县区规划部门才知道，审批该项目后当地在城乡规划调整时因工作失误漏了这栋楼。但开发商手中明明有出让合同、土地证和规划建设审批手续，管理部门的这些后续工作失误不应该对抗之前的土地证和审批许可，也与用地者无关，按说对上级解释清楚并纠正失误应该就可以了，但没想到，上级根本不听解释，要求立即拆除。当地政府无奈只好请朋友配合，先拆了再说，损失由政府补偿。笔者听了也是惊呆了，还可以这样操作，用地者的合法权益呢？用地者何错之又？尽管政府答应补偿，但对社会来说不也是无谓的财富损失吗？
        类似的事情应该不少，笔者想起2015年检查高尔夫球场清理工作，到某高原球场现场时，其中两个球道已经被拆除复绿，但接下来看具体材料时笔者又不淡定了：被拆除复绿的两个球道在2014年12月31日的土地利用现状图上标示的地类确实为耕地，但用地者提供的具体用地文件表明，该用地在2009年取得农用地转用和土地征收审批文件，2010年国土部门挂牌出让，该企业摘牌后与县国土资源局签订出让合同，缴纳出让金，2010年10月取得不动产权证书，证载用途为商业用地。这些表明，该用地应当是合法建设用地，应当是变更调查出现错漏，未及时变更造成土地利用现状图、土地利用现状数据库失真。正确的做法应当依据土地审批和不动产登记文件，更正土地调查成果和利用现状数据，同时判定该地块的现状地类是合法商业用地，而不能简单判定为违法占用耕地而拆除。这种情况，在矿山用地中更是经常遇到。

也正是因此，《国土资源违法行为查处工作规程》明确了土地执法时判定土地现状地类的规则：
        "9.2.2  违法用地占用地类认定：判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。
        执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定。"
延伸阅读（点击即可）：执法规程9 | 土地类别的判定
        农用地办理农用地转用和土地征收手续后，法律意义上已经转为国有建设用地，但变更调查或土地调查时，由于认定规则或工作衔接问题，有时不能及时变更，甚至一些用地权利人已经取得不动产权证书的，也没有在调查成果中及时变更和更新。如简单以这些没有及时更新的数据作为本底数据，往往就会影响国土管理、执法和规划编制等工作，明确相应的土地类别认定规则很有必要。
        近日，自然资源部办公厅印发《关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知》，明确了市县国土空间规划现状基数转换规则。通知要求，尊重建设用地合法权益，在符合相关政策要求和规划管理规定的前提下，对已审批未建设的用地、用海等五种情形分类进行转换：
        一是对于”三调“为非建设用地，但属于已审批未建设用地的，其中：1.已完成农转用审批手续（含增减挂钩建新用地手续），但尚未供地的，应当按照农转用审批范围和用途认定为建设用地；2.已办理供地手续，但尚未办理土地使用权登记的，应当按土地出让合同或划拨决定书的范围和用地认定为建设用地；3.已办理土地使用权登记的，按登记的范围和用途认定为建设用地。
        二是对于”三调“为建设用地，但属于未审批已建设用地的，对于”二调“以来新增加的未审批已建设用地（”二调“为非建设用地），2020年1月1日以来已补办用地手续的，按”三调“地类认定，即建设用地，其余按照”二调“地类即非建设用地认定【20201月1日前补办用地手续在”三调“中应当已经按照正常建设用地认定，不属于本条情形；另是否说明”二调“认定的建设用地即为合法建设用地，不再纠结？】
        三是”三调“为非建设用地，但实际属于已拆除建筑物、构筑物的原建设用地，经核查属于因低效地再开发、原拆原建、矿山关闭后再利用等原因先行拆除的，”二调“或年度变更调查结果为建设用地且合法的（取得合法用地手续或1999年以前调查为建设用地的），按照拆除前的地类认定为建设用地。
        四是位于0米线之上，”三调“为非建设用地，但属于已审批未建设用海的，经核实已取得用海批文或办理海域使用权登记、允许继续填海的，应当按照用海批文或登记的范围和用途认定（用途为建设用地的认定为建设用地，用途为农用地的认定为农用地）。
        五是位于0米线之上，”三调“为建设用地的未确权用海，经合适属于围填海历史遗留问题清单中未确权已填海已建设的，应当按照围填海现状调查图斑范围和报自然资源部备案的省级人民政府围填海历史遗留问题处置方案认定（处置意见为拆除的，按照填海前分类认定；处置意见为保留的，按照”三调“地类认定）。

《通知》还就《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》对“三调”数据进行归并、细化，制定国土空间功能结构调整表等明确了相应规则。